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四平市发展和改革委员会   2017-09-22 08:52   来源:小城镇科
吉林省四平市新型城镇化规划

 (2016-2025)

2016年09月

第一篇  规划背景

    四平市位于松辽平原中部,吉林省西南部,辽、吉、蒙三省(区)交界处,北与松原市接壤,西与内蒙古毗邻,南与辽宁省相连,北与长春市相依,是东北地区重要的交通枢纽和物流集散地,也是东北T字型发展格局上的重要节点,因辽沈战役中的四战四平而闻名于世,素有“东方马德里”之称。四平是吉林省南部重要的工业城市,建城已有百年历史,改革开放后城市得到快速发展,已经发展成为现代化大城市。

    (一)城镇化发展现状

    四平市围绕纵深推进“一核三带”富民优先战略,以“提质加速、城乡一体”为目标,以“人的城镇化”为核心,坚持规划引领,科学统筹城乡发展,走出了一条具有四平特色的城镇化发展道路。城镇化发展取得明显成效,2015年,城镇常住人口达到119.6万人,城镇化率达到39.3%。

    1.经济实力稳步提升

    2015年四平实现地区生产总值1266.2亿元,按可比价格计算,比上年增长6.4%。其中,第一产业实现增加值317.3亿元,增长5.1%;第二产业实现增加值567.4亿元,增长6.2%;第三产业实现增加值381.5亿元,增长7.8%。人均生产总值达38687.7元,比上年增长4.8%。全年完成全社会固定资产投资883亿元,比上年增长15.0%。全口径财政收入实现102.1亿元,增长1.9%。成功创建国家可持续发展实验区、国家先进装备制造业新型工业化产业示范基地等13个国家级发展平台;1个国家级经济技术开发区(四平红嘴经济技术开发区);四平经济开发区、铁东经济开发区等6个省级经济开发区成为在吉林中部创新转型核心区加快隆起的坚实基础。

    2.城市功能逐步完善

    城镇化发展以加快旧城区改造为基础,实施“东进北扩”战略,扩大中心城市规模,“四梨同城化”取得实质进展,正式纳入省新型城镇化规划,东南新城建设初具规模。以城乡协调共进为目标,努力完善各项基础设施建设,城市功能不断完善,城市承载力不断提升,城市道路等基础设施展开全面建设,截止到2015年,中心城区控详规覆盖率达到75%,“两河四岸”一期工程全面竣工,东南生态新城有序推进,市区绿化覆盖率达到37.9%。

    3.社会民生显著改善

    2015年,社会消费品零售总额突破了551.5亿大关,市区私家车发展到7万多辆,全市达到20万辆;全市城镇新增就业4.24万人,城镇登记失业率控制在4%以内,农村劳动力转移就业42万人。2014年,35件民生实事全部落实,城乡居民养老保险制度得到衔接,养老、医疗保险全覆盖,城乡低保和农村五保供养标准再次提高。 

    4.生态建设亮点纷呈

    2015年,全市森林覆盖率提高到19.3%,成为第一批国家生态文明先行示范区。在国家级卫生城、国家级园林城的基础上,通过实施“蓝天、碧水、宁静、亮化、洁净、畅通、生态、安全”等八大工程,有效提高了城市品位和城市吸引力。空气环境质量得到了较大改善,主要污染物排放总量有所下降,SO2排放总量在2014年超额完成指标。规模以上工业万元增加值综合能源消耗降低7.1%。市本级及辖区各县(市)不断加大集中供热工程建设步伐,冬季采暖期煤烟型污染问题得到基本解决。东、西辽河、招苏台河水质进一步好转,基本达到水体功能区要求。

    范家屯、孤家子、叶赫等12个镇被列为省级重点小城镇,形成了“双向城市化、宅基地换房、商贸市场拉动、中心社区承载、城中村改造”五种发展模式;2015年,创建省级以上美丽乡村10个、市级美丽乡村25个,打造精品线路12条,评选美丽庭院1万个、干净人家3万户,全省新农村建设现场会在我市召开。

    (二)城镇化进程中存在的主要问题

    1.城镇化发展缓慢,整体城镇化率不高

    2015年,全市人口城镇化率为39.3%,分别比全国、全省平均水平低10.27个和10.25个百分点,城镇化滞后于工业化,2015年城镇化率(39.3%)与工业化率(49.2%)比为0.79,低于全国1.13的水平,更低于国际公认的1.4-2.5的合理区间。各区县城镇化率发展不平衡,四平市区及公主岭市城镇化率较高,超过50%,双辽市城镇化率不到35%,伊通县则刚过20%。

    2.城镇规模偏小,聚集和辐射能力不强

    小城镇发展主要沿着道路和河流发展,大多数建制镇主要是由自然经济条件形成的农村集镇演化而来,普遍存在镇域人口偏少,生产要素集聚水平偏低,辐射能力偏弱等问题。小城镇绝大多数处于沿路一字拉开式的“马路经济”的低级阶段,城镇建设发展格局雷同,缺少支柱产业支撑,镇域产业发展后劲不足,西北部区域缺乏核心城镇的带动,整体发展滞后。

    3.人口逐年减少,城镇化发展潜力不足

    四平受吉林省乃至整个东北地区总体发展态势影响,人口总数处于下降趋势。2011年至2015年五年间城市总人口累计减少14.7万人。受城市人口持续外流影响,四平未来城镇化缺乏人口的支撑,城镇化发展潜力不足,对外吸引力有待提高。

    4.产业结构不合理,企业整体竞争力较弱

    2015年,四平市一产比重高于全省平均水平13.1个百分点,二产、三产比重分别低于全省水平6.6和6.5个百分点。县域经济实力不强,产业支撑能力较弱,主导产业、优势产业规模不大,产业链条短,吸纳就业能力有限,传统支柱产业竞争优势逐渐减弱,新兴产业实力尚未形成,地域、城镇间的产业配套协作程度较低,集群发展优势不够明显。

    四平处于工业化发展的中期阶段,经济总量不够大、结构不够优,市场体系不完善;产业层次偏低、规模偏小,企业整体竞争力较弱,县域经济综合实力不强,发展速度不快;基础设施和民生投入不足,国企改革历史遗留问题亟须解决,辽河农垦管理区行政管理体制亟待理顺,铁东老工业区搬迁改造任务仍很艰巨。

    5.中心城集聚能力弱,长春、沈阳虹吸效应明显

    从经济联系强度看,四平与所辖四个县市的经济联系并不强。相比长春与四个县市的经济联系强度,四平市区与公主岭、伊通和双辽的经济联系强度均显著弱于与长春的经济联系强度。从交通区位看,随着长春高速外环的修通,公主岭和伊通县将进一步被纳入长春的经济腹地。

四平市下辖市县与四平和长春的经济关联度

    (三)四平新型城镇化发展态势

    党中央、国务院大力推进新型城镇化,加大对中西部区域的支持,国家层面培育发展哈长城市群,长吉图开发开放先导区战略的深入推进,新一轮东北老工业基地振兴战略的实施,为四平市新型城镇化发展提供了政策机遇。国家主体功能区规划中,四平市被列入国家级农业主产区,为四平落实区域发展总体战略、促进区域协调发展,建设区域中心城市提供了战略机遇。

    四平具备良好的城镇发展基础和综合服务能力,结合国家层面和省域层面的发展战略,具备成长为区域中心城市的条件。

    根据世界城镇化发展普遍规律,四平市处于城镇化率30%-70%的快速发展区间,延续过去传统粗放的城镇化模式,会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险,进而影响四平市现代化进程。随着内外部环境和条件的深刻变化,城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。

                                                      第二篇 指导思想和发展目标

   (一)指导思想

    以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会、习近平总书记和李克强总理系列重要讲话精神,始终以贯彻中央和省委决策部署为出发点,以推动四平经济发展、社会进步、改善民生为落脚点,聚焦国家战略,准确把握市情,科学谋篇布局,精准定位前进方向。坚持在继承中创新,在巩固中发展,按照“四个全面”战略布局,遵循“五大发展”理念,紧抓国家实施供给侧改革和新一轮东北振兴战略的重要机遇,立足哈长城市群向南开放的桥头堡、吉林省中部创新转型核心区定位,坚持“五路并进”,推进“五市联动”,打好“六个攻坚战”,以人的城镇化为核心,以增强城镇承载力为支撑,提升产业竞争力、社会影响力,全力建设“美丽四平、幸福家园”,打造新一轮东北振兴战略支点城市,全面提高城镇化质量,走出一条具有四平特色的新型城镇化之路。

    (二)基本原则

    1.以人为本,公平共享

    尊重农民意愿,维护农民权益,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,不断提高人口素质,促进人的全面发展和社会公平正义,使全体居民共享现代化建设成果。

    2.四化同步,以产促城 

    推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。把产业发展、创新和转型作为城镇化建设的重要前提,推进产业发展与城镇建设同步发展,有机融合,以产业化支撑城镇化,以城镇化促进产业化。

    3.优化布局,区域统筹

    落实“一核三带”富民优先战略。坚持开放融合,推进“南接北融”、“东进西联”,协调长吉一体化区域,对接融入长春;以中心城市为核心,提升集聚和辐射能力,以县(市、区)为主体,统筹规划城镇、人口和产业布局,形成层次分明的城镇体系结构。县区联合规划,错位发展,避免区域间的同质竞争,保证四平市经济发展的稳定性。

    4.生态文明,绿色低碳

    强化对生态环境的保护、修复和对环境污染的综合防治,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明道路,节约集约利用土地、水、能源等资源。推动城镇绿色发展,促使城镇化建设与环境保护走上互促共赢之路。

    (三)发展目标

    1.总体目标

    近期目标:到2020年,争取达到城镇化格局更加优化,城镇综合承载能力明显增强,城镇化发展水平和质量稳步提升,实现“五个目标”,做实基础、做强中心、做优城镇、做美农村、做靓文化。把四平市建设成为:带动区域发展的中心城市,商贸物流互促共进的交通枢纽,二三产协调发展的经济高地,自然人文有机融合的宜居城市,具有较高质量、较高层次的全面小康社会。

    远期目标:到2025年,依托《中国制造2025》规划的实施,准确把握经济社会发展阶段性特征,释放发展活力,产业迈向中高端,构建起社会建设、民生改善的有力支撑。形成全省向南开放的重要前沿,实现四平振兴发展。

    2.具体目标

    一是城镇化格局更加优化。完善城镇体系结构,形成发展导向明确、空间集聚、要素配置均衡、文化特色鲜明的各级城镇。打造网络化城镇发展格局,基本形成“一主、两副、四带”的城镇化空间格局,核心竞争力显著提升、城市联动效应逐步显现。

    二是城镇化水平稳步提升。有序推进城镇化进程,到2020年四平市常住人口城镇化率达到50%左右,“四梨同城化”区域城镇化率达到87%。到2025年,将四平市(四梨同城区域)打造成为百万人口规模的区域中心城市;新农村建设实现“五改”:环境改观、住房改善、厨房改良、厕所改造、生活习惯改变。

    三是城镇化质量明显提高。到2020年户籍人口城镇化率达到46%,同城同待遇得到有效落实;义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等基本公共服务覆盖率不断提高,自然景观和文化特色得到有效保护。四平市区范围实现“五城联创”:健康城、旅游城、智慧城、平安城、文明城。

    四是城镇发展模式科学合理。各级城市、中心城镇人口密度逐步提高,城镇服务功能得到完善。绿色生态环保成为新型城镇聚集区的特色,节能环保、可再生产品和绿色建筑比例大幅提高,城镇地下管网覆盖率明显提高。

    五是城镇化体制机制不断完善。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、生态环境等制度改革取得重大进展,以城带乡、以乡促城的城乡一体化体制稳步建立。

    (四)城镇化定位

    1.“现代化、集约化”的Ⅱ类大型城市

    根据国家主体功能区规划和哈长城市群发展规划,四平市为Ⅱ类大型城市。四平市正处于一个人口集聚化发展,并向城市现代化迈进的阶段,要依托雄厚的产业基础、完善的基础设施、较大的环境容量,促使中心城区成为四平人口主要集聚区域。同时大力推进土地、能源、水资源等节约集约利用,注重带动城镇消费增长,追求城镇化的可持续发展。全力打造“现代化、集约化”的新型城镇化建设模式。

    2.以农业现代化推进城镇化的新型城镇化示范区

    作为国家级农业示范区,积极推进农业现代化建设,以“三区联动”(农民居住进社区、产业生产进园区、农业生产在园区)为目标,采取“三改一化”(即一是改资产集体共同所有为农民股份所有;二是改资产收益“按劳分配”为“按股分配”;三是改资产不能继承为可以继承)的模式推进农村集体经济股份制改革。

    通过“三区联动、三改一化”将四平打造成为就地城镇化模式的典范,使四平成为国家级以农业现代化推进城镇化发展的新型城镇化示范区。

                                              第三篇 有序推进农业转移人口市民化

    按照“自愿、有序”原则,坚持分类引导、因地制宜、量力而行,通过积极引导落户城镇,就业能力和公共服务水平提升,以及优化管理,使农业转移人口市民化有机会、有能力、有支撑、有保障,实现农业人口在城镇“进得来、留得住、过得好”。

    (一)引导城乡人口合理聚集

    按照哈长城市群规划和四平市“十三五”规划对四平市常住人口数量和城镇率的要求,为实现2020年四平市(四梨同城区域)达到百万人口规模的目标,城镇人口需要增加40万人左右。结合四平市农业转移人口市民化路径,以加强教育、医疗等公共服务为手段,推动农村向城镇集中,促进人口向中心城区集聚,到2020年,使四平成为东北基础教育名城,到2025年,使四平成为教育和医疗产业示范基地。从而逐渐缓解人口外流,最终实现农业转移人口就地城镇化并吸引外来人口聚集的目标。

    (二)不断完善成本分担机制 

    探索建立农业转移人口市民化的成本分担机制。根据四平市的社会经济发展情况,科学测算农业转移人口市民化成本,加快建立以政府、企业、个人为主体的农业转移人口市民化成本分担机制,并落实到县域,提高对省直管县的财政安排指导。结合农业人口转移变化情况,做出年度财政支出计划和专项资金安排,并制定资金使用的监督和考评机制,促进专项资金效果的发挥。建立健全农业转移人口的权益保障机制。至2020年,全面完成农村宅基地和集体建设用地的确权登记和颁证工作,建立农民住房财产权抵押、担保、转让制度以及已退出宅基地再开发利用机制,保障农民宅基地的用益物权,增加农民财产性收入。加快市、县、镇(乡)三级农村产权交易平台建设,并推进镇(乡)农村产权交易平台与农村生产合作社作用的一体化,打造综合性服务平台,实现农村产权市场化交易的规范化和制度化。

    (三)全面深化户籍制度改革

    分层次逐步完善辖区内城乡户籍一元化管理改革,取消农业、非农二元户口性质区别,统一登记为居民户口。继续落实人才落户政策,简化户口迁入手续,积极吸引人才落户芜湖。研究制定城乡统一的就业失业登记管理、义务教育、社会保险、社会救助、卫生计生等配套政策,逐步实现城乡居民社会福利一体化。建立居住证与基本公共服务供给衔接制度,推进公共服务均等化。

    (四)促进农业人口融入城市

    1.提升农业转移人口就业创业能力

    多渠道促进农业转移人口就业创业能力提升。加快形成以政府、企业、社区为主体,多方参与的农业转移人口就业创业能力提升工程。深入推进农业转移人口技能培训的“政+企+校”模式,强化政府财政补贴、就业创业专项资金作用,突出本地企业用工需求引导,依托职业院校、技工学校、实训基地等平台,实施订单式培训工程,实现“零距离”就业。加强就业创业服务。按照“教育培训+创业就业引导+权益维护”模式,加快建立市、县、镇(乡)三级就业创业综合性服务平台,为农民和农业转移人口提供制度化、长效化、一站式就业创业服务。

    2.推进城镇常住人口同城同等待遇

    深入推进社会保障向常住人口全覆盖。全面推进城乡养老保险并轨和城乡医疗保障制度合并,提高城乡居民参保率,建立起与常住人口关联、城乡居民普遍参与的社会保障体系,实现外地转入农业人口和灵活就业人口对社会保障的享有。强化企业对农业转移人口缴纳社会保险的责任,转移人口参加城镇职工养老保险参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险参保比例。鼓励农业转移人口参加城镇职工养老保险和医疗保险。

    加大公共服务设施建设力度,将公共服务设施建设与人口动态变化关联,按需加大教育、医疗、文体等设施建设,并适时调整公共服务设施配备。

拓宽住房保障渠道。加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。制定公共租赁住房与廉租住房并轨运行后的具体实施办法,对新就业职工和外来务工人员,适当放宽社会保险费缴纳条件限制,将社会保险异地缴纳记录、企业劳动合同中社会保险缴纳条款等纳入申请条件范围。

    3.加快破解城镇内部二元结构

    以城中村和棚户区为重点,推进城镇人口居住条件、社会保障和公共服务水平的提升。以统一规划为指导,稳步推进城中村和棚户区住宅改善、改造工程实施,按照建设标准,加强基础设施、公共服务设施配置,满足居民需求。坚持“重点改造、全面完善”,着力推进老城区城中村、工矿企业棚户区、林垦区危旧房、城市区划调整区村落等住房改造,提高设施配备水平。

 第四篇 优化城镇空间布局和形态

    (一)优化城镇空间结构

    将四平培育为二类大型城市,截至2025年,人口规模达到百万,充分利用国家新一轮区划调整的机会,拓展城市发展空间,并构建“一主、两副、四带”的城镇空间结构。

    “一主”是指四平市中心城区这一主中心,打造强力市域中心城市,基本实现四梨同城化发展,推动石岭镇、叶赫满族镇等主城周边城镇的融城发展,提升核心集聚能力,完善产业驱动功能和综合服务职能。

    “两副”是指培育公主岭和双辽的中心城区作为市域副中心城市,利用现状的区位优势和产业基础,发挥市域北部和西部经济增长极的作用,促进人口城镇化。

    “四带”是指沿哈大轴线、105省道、规划环长春高速公路和吉林南部次区域高速公路(规划),形成城镇发展带,选择综合条件较好的城镇予以重点培育,推进“自下而上”的城镇化发展。

    整合现有中心城区、公主岭及双辽两个副中心城市、吉林省新型城镇化建设示范镇——范家屯镇作为四平城镇化体系的核心节点。从城市长远发展着眼,优化核心节点的城市空间布局,超前配置重大设施,提高发展弹性,为城市发展充分留出余地。

    以四平至长春发展轴为中心,以两翼组团布局为主要形态,构建“轴线型、组团式、多层次”的城市发展格局。以城镇密度高、经济联系密切的区域为基础,强化城镇联动发展,打造东翼城镇发展区、环长春城镇发展集聚区、西翼城镇密集区、四郑城镇密集区。建设与城镇密集区空间结构相耦合的城际交通体系,创新管理与协同机制,加快引导区域人口、产业、资金、技术等要素向城镇密集区集聚,提高城镇密集区综合竞争力,全面提升城镇化载体功能。

    (二)构建城镇等级体系

    按照强力实施县域突破战略、激发县域发展的动力和活力的总体要求。规划形成“市域中心城市-市域副中心城市-县域中心城镇-市域重点镇”的四级中心体系。

    市域中心城市:指四平中心城区,主要承担区域性和省域公共服务和生产组织功能。

    市域副中心城市:包括公主岭和双辽中心城区,主要承担地方的公共服务和生产组织功能。

    县域、区域中心城镇:包括伊通县城、怀德镇、范家屯镇、梨树镇、孤家子镇、营城子镇,是县域、区域公共服务和生产组织中心;孤家子镇为辽河农垦开发区重点发展镇,辐射整个四平西北。

    市域重点镇:范家屯镇、郭家店镇、茂林镇、双山镇、营城子镇、大岭镇、响水镇、杨大城子镇、秦家屯镇、榆树台镇、二十家子满族镇、那木斯蒙古族乡、喇嘛甸镇、刘家馆子镇、小城子镇、大孤山镇、山门镇、十家堡镇、平西乡(杏山镇)、叶赫镇、石岭镇,以特色产业和优势资源推动产业发展,是周边城镇的产业和人口集聚中心。

    (三)发展壮大重要节点城镇

    依据小城镇区位条件、资源优势和经济社会发展基础,采取“双向城市化、宅基地换房、商贸市场拉动、中心社区承载、城中村改造”等多种发展模式,加快发展壮大一批规划科学、布局合理、特色突出、实力较强的中心镇和节点镇。

    四平中心城市:全市的综合性中心,是省域南部的交通枢纽和物流中心,以教育医疗和机械制造(包括换热器、汽车零部件等)为主要职能。

公主岭市:着力建设优质农产品生产加工制造基地、东北汽车零部件配套基地、新能源产业集聚发展示范基地,打造全国知名玉米之都、长春半小时经济圈支点城市,充分发挥扩权强县的优势,尽早迈入中等城市行列。

    双辽市:着力建设著名电力能源基地、全省最大的玻璃建材基地和三省(区)交界处最大绿色农产品加工基地,打造中部城市群连接辽蒙的南部门户和交通枢纽城市。

    梨树县城:为县域提供公共服务职能,以农畜产品加工、建材和农用机械制造、度假休闲生态旅游和人文古迹旅游为主要职能。

    伊通县城:为县域提供公共服务、农畜产品加工等职能外,同时依托独特的旅游资源优势和紧邻长春的区位优势,主要发展风景旅游和度假休闲、汽车零配件生产加工等基本职能,同时随着交通区位的不断提升,逐步发挥交通枢纽的职能。

    范家屯镇:为市域东北部地区提供综合服务职能,是周边地区商贸中心,也是长春都市区重要的物流中心,以农副产品加工、汽车零部件生产加工和居住为主要职能。

    怀德镇:是市域西部地区的核心城镇,通过工业集中区、飞地经济区、现代化农业、现代物流等优势,是西北区域的经济中心,以农副产品加工、畜牧业、物流业和居住为主。

    郭家店镇:是全省扩权试点强镇,立足区位与自然优势,发展生态化工产业,建成以建材、农副产品加工为主、以机械制造、商贸物流为辅的市域西部工贸型中心城镇。

    孤家子镇:是辽河农垦开发区的中心城镇,是辽河农垦管理区管理委员会所在地,通过发展现代农业与特色小城镇建设,形成市域西部的经济中心,以农副产品加工和居住为主要职能。

    大岭镇:围绕汽车物流园区建设,大力发展汽车物流,围绕汽车物流提升汽车零部件生产加工水平,扶持粮食物流和农畜产品加工业的发展,形成工贸互促的良性发展局面。

   (四)建设新型特色生态小镇

    以大南山优良的生态环境为背景,依托大南山规划,建设集城市综合服务、休闲旅游、现代农业、低碳居住为一体的创新型、生态型、标杆型的生态低碳城镇群落,创造一个以人为本、以生态为依托、以产业扶持为基础的具有浓厚地方特色的城镇群。重点发展四平至长春以东叶赫和山门等以低碳、生态、休闲为主的影视、奇石、滑雪、碧野、火山、龙山、田园、度假、禅休、林牧等十二个小镇建设。

                                                   第五篇 提高城市可持续发展能力

    (一)强化产业支撑体系

    1.优化产业空间布局

    ----构建“一核”“三带”产业布局

    “一核”:由城市区和城市周边区构成。城市区即以四平市建成区为主体,涵盖铁东区、铁西区。包含四平经济开发区、红嘴经济技术开发区,四平循环经济示范园区、铁东经济开发区;城市周边区即包括梨树县城及城东乡、平西乡、山门镇、叶赫满族镇、石岭镇、十家堡镇共7个乡镇的区域。形成面积为1100平方公里左右的团状核心区。

    “三带”:即四平至长春经济发展带(长平带)、四平(经辽河垦区)至郑家屯经济发展带(四郑带)、长春外环经济发展带(环长带)。

    长平经济带:加强长春、四平区域经济一体化。以“南接北融”为主渠道,加强与长春、沈阳两大城市的深度融合和紧密对接,积极融入长吉图开发开放先导区和沈阳经济区建设。以哈大和珲乌“大十字”交通主轴为支撑,以汽车零部件、玉米生化、食品加工、油气资源等产业为基础,重点提升公主岭汽车零部件园区和公主岭农副产品加工园区。

    四郑经济带:以火电、风电、生物质电、太阳能等能源产业为主导,以优质农畜产品生产、有机禽蛋生产、油料作物和杂粮生产为重点的新能源和生态绿色现代农业开发带。

    环长经济带:以融入长春经济圈建设为契机,重点打造集汽车零部件、改装车和汽车配套服务、生物医药、电子信息、休闲度假、农业观光和特色种植于一体的现代工业和服务业综合经济带。

    ----适度调整现代农业布局

    (1)优化商品粮基地布局

    完成全市粮食阶段性生产水平150亿斤目标,大规模开展粮食高产创建和绿色增产行动,强化现有商品粮基地建设,进一步优化商品粮布局,着力抓好公主岭、梨树、伊通、双辽和辽河垦区重点商品粮生产基地建设。

    (2)抓好示范农业布局

    在梨树县等中部平原区,建设粮菜结合型的农业试验区和示范区;在双辽市风沙干旱区,建设粮牧结合型的农业试验区和示范区;在伊通县丘陵半山区和围绕长春周边,建设菜、瓜、果、药、鹿等特色产业现代农业试验区和示范区;在辽河垦区,建设绿色水稻、品牌水稻现代农业试验区和示范区;在铁东区、铁西区,建设以休闲观光、旅游采摘、农家乐为特色的都市现代农业试验区和示范区。

    (3)调整园林产业发展布局

    在西北部风沙干旱区,重点发展油料和经济作物生产;在东南部大黑山脉,重点发展果树等木本经济作物、野生采集、药用植物、经济动物生产;在中部地区围绕城镇和公铁路沿线地区,重点发展瓜果、蔬菜、食用菌、花卉生产。

    (4)优化现代畜牧业布局

推进实施国家现代畜牧业示范区建设,结合四平市牧业发展现状,综合考虑粮食、土地、水等资源和环境承载能力,科学合理布局。积极建设生猪、奶牛、肉牛、家禽、肉羊、梅花鹿六大优势产业集聚区,实现畜禽标准化规模养殖,打造四平精品畜产品,带动全市牧业快速发展。

    ----调整优化工业总体布局

    结合四平市“一城四园,两心三带”的空间结构,大力推进工业结构调整,瞄准“十个方向”:填补空白、补齐短板、延长链条、强化创新、做强优势、壮大小微、解决遗留、完善体系、优化结构、提升档次。

    立足开发区和工业集中区政策、基础设施和企业优势,重点发展换热器、专用汽车、农畜产品及食品加工、机械加工制造、化工、汽车零部件、鹿产业、医药、通用航空、玻璃建材十大特色产业园区(集群),着力打造特色鲜明的新型工业城。

    ----科学构建现代服务业布局

    (1)市域层面

    一心拓展。积极拓展中心城区。重点在东南生态新城,依托高铁站等,打造城市商务、政务和文体中心,重点打造20个集聚区。

    三带延伸。指的是长平服务业发展带、环长春服务业发展带、四郑服务业发展带作为服务业的辅助功能地域,分担或共担部分服务功能。长平服务业发展带的功能定位为:打造若干个相互联系和补充的服务业集聚节点形成服务业发展的空间拓展区域;环长春服务业发展带重点发展汽车物流、粮食物流、科技研发、休闲度假等服务行业;四郑经济带重点发展农业服务业、新能源服务等。

    四大组团。指的是市域内的四个县(市)级单位形成四大服务业发展组团,主要为辖区提供城市综合功能服务。

    公主岭组团:发展服务于本地居民的生活性服务业,形成区域次中心城市。重点发展农业科技服务、农产品物流、汽车物流、农产品检测、生态旅游、房地产、新兴业态商贸、环城游憩等相关服务业。

    梨树组团:发展生活性服务业,通过提升城市品位与功能,实现与中心城区一体化发展。重点鼓励发展现代物流、农村服务业、特色商贸、生态地产等相关服务业。

    伊通组团:重点鼓励发展现代物流(农产品)、农村服务业(梅花鹿等特色农产品营销与产业延伸)、文化创意(民族特色)、民俗旅游、养生健康服务等相关服务业。

    双辽组团:鼓励发展商贸流通(专业市场)、房地产、交通运输与现代物流(以粮食为主导)、旅游业(生态旅游与农业旅游)、农村服务业等相关服务业。

    (2)中心城区层面

    做优中心。积极优化铁东、铁西两个老城区的服务业功能,提升其能级。铁西区重点发展金融商务、高端商贸、城市配送、文化创意产业;铁东区重点发展特色商贸、现代物流、科技研发、特色旅游产业。

    做高东南。将东南新城作为城市生长的新空间,通过规划展览馆、文化艺术中心等公共服务设施,集聚人口与产业,打造文化艺术中心、体育中心、植物园等公共服务设施。重点发展商务服务、生态房产、社区服务、特色商贸、文化创意、养老等服务业。

    做大西北。在城市西北部以四平-梨树快速路为支撑,拉大城市框架,打造新发展带,使四平-梨树实现同城化发展,四梨同城化区域通过以哈大经济大动脉为中轴的东南文化旅游和西北工业农业产业两翼带动核心主城区齐飞,通过四梨同城化,形成绿色食品、装备制造、专用汽车、职业教育、现代物流、文化旅游与住宅七大产业集群,重点发展房地产、社区服务、专业市场等相关服务业,形成服务业发展的新战略空间。做强北部,依托红嘴经济技术开发区,积极发展科技研发、动漫游戏、非银行金融、现代物流、检测测试等相关服务业,形成长平服务业发展带的重要节点与扩张空间。在东北部,依托现有的交通优势,重点发展物流产业,形成物流产业发展带。

    做特东部。依托生态休闲资源优势,重点发展环城市休闲游憩、养生健康、服务外包等相关产业,形成健康养生服务带。

    2.构建产业支撑体系

    加快转型升级,提升产业发展质量,构建“三四三”产业体系——振兴装备制造、农产品加工、能源三大主导产业,发展壮大旅游、光电信息、现代物流、医药健康四大产业,促进建筑、建材和化工三大传统产业技术和产品升级。加快产业结构调整优化步伐,壮大产业规模,延伸产业链条,完善产业体系,强化产业配套,促进一二三产融合发展、产业内部融合发展,推动传统产业高新化、高新技术产业化、重点行业规模化、产业布局园区化,持续提升产业核心竞争力。

    实施主导产业——装备制造、农产品加工、能源产业振兴工程。装备制造、农产品加工、能源三大主导产业,在工业中占比超过70%,是四平产业发展的“主引擎”,必须进一步做大做强,强化引领支撑作用。装备制造是四平发展基础最好、竞争力最强的重点产业板块;农产品加工是四平最有条件、最有特色、最有潜力的产业,围绕做强做深畜禽食品、绿色饮品、粮食生化三大链条,加快绿色食品加工园区建设,推动粮食精深加工向糖类、酸类深度拓展,打造东北糖都;能源是四平新一轮发展的战略性产业,推进电厂建设,加大石油、天然气资源勘探开采和综合利用,发展纤维素乙醇、秸秆发电,推动大型风力发电基地、生物质利用产业基地和太阳能发电示范区建设,打造东北地区能源产业示范基地。

    发展旅游、光电信息、现代物流、医药健康四大产业。发展壮大旅游业,挖掘满族民俗、红色文化、乡村休闲等旅游资源;重点培育发展的战略性新兴产业,加快光学产业园区建设,深化与长春光机所合作,推动光电产业升级延伸,支持企业产业开发生产高端化、高附加值产品,壮大产业规模、提升产业层次;培育壮大现代物流,将四平打造为东北和东北亚重要交通枢纽和物流节点城市;做大做强现代中药、化学药、生物药及保健食品,鼓励引进特色中药品种,谋划研究开发“满药”,发挥医药骨干企业带动作用,突出发展具有地方特色和自主知识产权的各类新药。

促进建筑、建材和化工三大传统产业升级。 加快建材产业园建设,促进水泥、玻璃等产业技术和产品升级。加快昊华等企业易地搬迁改造,加强与长春应化所等合作,推动基础化工、精细化工、日用化工集群集聚发展。要支持轻工、纺织等产业创新,打造名牌产品,提升市场占有率。

    (二)提高城镇建设水平

    1.提升城市治理能力

   ----创新城市社会治理。顺应社会结构变化新趋势,创新社会治理体制,坚持依法治理、综合治理和源头治理,完善政府、社会组织、基层自治组织、居民共同参与的社会治理体系,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。强化社区自治和服务功能,创新社会治安综合治理,建立健全源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的社会治安综合治理机制,构建立体化社会治安防控体系。

    ----实现城市管理的精细化。借鉴上海闵行区城市综合管理和应急联动(简称“大联动”)模式,和江苏常州、扬州、淮安及宁夏银川等城市的“大城管”模式运行经验,结合四平市实际情况,贯彻落实全覆盖、无缝隙、精细化、长效化的“大城管”理念和城市管理联动机制要求。以信息化平台建设为支撑,以“管理力量大整合、信息采集大共享、行政执法大联动”为重点,形成服务、管理、执法一体化的社会管理联动局面。

    ----构建科学的城市突发事件预警机制。完善灾害监测和预警体系,加强城镇消防、防洪排涝、抗旱、抗震等设施建设,提升救援救助能力,提高城镇建筑灾害设防标准,合理规划布局,建设应急避难场所,强化公共建筑物和设施应急避难功能,不断完善突发公共事件应急预案和应急保障体系。

    建立危机事件的预警平台,降低突发因素对城市运转造成的不利影响。建立政府和公众、政府部门间的沟通协调机制。增强城市治理政策的连续性、统一性和稳定性,制定系统性的配套政策,更好地适应不断变化的环境。加快立体化社会治安防控体系建设,健全治安治理基础性制度、设施、平台、机制,实现城市公共事务治理的制度化、法制化和规范化,严密防范、依法惩治违法犯罪活动,强化反恐防暴和反邪教工作,加快平安城创建步伐,建立平安四平指数考核评价体系。

    2.推动新型城市建设

   ----加快绿色城市建设。将生态文明理念全面融入城市发展,努力增加绿色生态空间,大力推动绿色城市建设,构建绿色生产方式、生活方式和消费模式。在生产、流通、消费各环节,推行循环型生产方式和绿色生活方式,大力发展绿色有机农业,实现工业绿色循环低碳,推进服务业生态水平提升,推进再生利用产业化,构建覆盖各行业的资源循环利用体系。全面推进绿色建筑行动,大力发展绿色建材。加强对机动车排气达标情况的检查,加快新能源汽车推广应用。搞好城市生态园林绿化,划定生态保护红线,加大对山水、森林、河流和湿地的保护力度。推进城乡环境综合治理常态化,形成整洁、优美、文明的城市人居环境。

    ----重视人文城市建设。建设品质城市要求准确把握四平市城市发展的阶段性特征,在规划理念上大胆创新,从民族特色和地方特色中充分挖掘城市的特色文化,表达城市的人文关怀。以唯一性、地方性和民族性构成城市独特内涵和品质,体现城市的生命力、创造力和凝聚力。

    ----推进智慧城市建设。建设“智慧城市”是提高城市品质、实现城市部件管理精细化的有效手段。四平市要抓住创建国家智慧城市试点市和吉林省智慧城市样板市的机遇,统筹推进智慧城市各项建设任务。一方面,推进全域信息化建设,打造网络强市。建设中心控制室,大数据、云计算。深入推进城市公共信息平台、城市公共基础数据库、智慧城市管理、地下管线空间管理(包括多维地理信息系统)、电子政务、城市视频数据共享交换管理平台、城市联网报警与监控、智慧医疗等多个智慧城市项目的建设和使用。另一方面,积极推进“互联网+”行动,拓展互联网与经济社会各领域融合的广度和深度,推进产业组织模式和商业模式创新,促进新业态、新经济发展,推动经济转型升级和提质增效。

    3.加强历史资源保护

    ----传承历史文脉。坚持“保护为主,抢救第一,合理利用,继承发展”的原则,加强文化遗产保护、开发和利用,加快二龙湖古城、叶赫部王城等全国重点文物保护单位的保护和利用。传承非物质文化遗产,建设非物质文化遗产数据库平台,发挥二人转的“非遗”价值及品牌效应,谋划推进中东铁路遗产园建设。研究开发火山文化,形成独特的地域文化氛围和人文精神。

    ----注重旅游产品开发。四平市是满族和蒙古族的聚居地。满族、蒙古族风情价值无限。满族民俗风情更为突出。伊通满族自治县和叶赫满族镇都是满族的重要发祥地。以伊通满族博物馆、牧情谷旅游风景区、南山旅游风景区、叶赫那拉城民俗旅游景点为核心,充分挖掘无形的民族文化遗产,包括习俗、餐饮、服饰、音乐、舞蹈、面具、图腾、手工艺品、传说故事等,以适当的方式进行展示和表演,形成具有较强吸引力的民俗风情旅游产品。

    其次,充分利用国家重视发展红色旅游这一有利契机,以四平战役纪念馆为龙头,以烈士陵园、烈士纪念塔为重点,深入挖掘发生在四平的革命事迹和与之相应的历史遗迹、遗存,开辟一批新的红色旅游景点,形成系列红色旅游产品。

    (三)推动产城融合发展

    加快推进红嘴经济技术开发区、四平经济开发区、四平循环经济示范区、公主岭国家农业科技园区市政设施及公共服务设施建设,完善医疗卫生、教育、住房、商业、公园以及娱乐等配套设施建设,提高产业和人口服务配套能力,促进城市化与工业化互动融合,产业功能与城市功能在空间呈现耦合趋势,全面打造宜居宜业、职住平衡的产业新城,并达到“城强业盛”的状态。

    1.通过园区改造强化产城功能耦合

    构筑链接循环的园区工业体系。加快工业集中区、产业园区建设,提升园区经济总量占全市比重,为园区循环化改造奠定基础。以红嘴经济技术开发区、公主岭国家农业科技园、四平经济开发区、四平循环经济示范区、铁东经济开发区等园区为重点,积极抓好园区循环化改造,与城市总体规划、控制性详细规划,分区规划、产业发展等规划相衔接,编制和完善生态工业园区建设规划。根据园区生态环境承载能力及总量控制要求,科学确定各链节企业的资源配置,产业链布局,促进生态环境资源的经济、社会效益最大化。

    2.促进工业化与城市化互动融合

    依托换热器、汽车及零部件等装备制造业,大力发展智能控制软件及软件外包服务等信息技术服务业;依托铁路和公路交通优势,发展公铁联运、物流及供应链服务;以满足中小微企业融资需求为出发点,大力发展风险投资、小额贷款及互联网金融等金融服务业;立足服务园区建设,鼓励发展科技咨询机构、知识产权代理机构、法律服务机构等科技中介服务,推进实验室、工程技术中心、科技中试基地等载体数量和质量的提升;通过工业与现代服务业的融合发展,促进工业化与城市化的互动融合。

    3.以产业融合带动产城融合

    统筹推进农业与旅游业融合发展:以“休闲农业”“创意农业”为重点,支持城镇周边近郊区发展都市现代农业,推动农业和旅游业融合发展。以推进幸福美丽新村建设为契机,探索成立由农业、林业、交通部门组成的各级政府生态休闲观光农业办公室,强化生态休闲观光农业宣传,加强政府引导和生态休闲农业开发力度,打造农旅融合发展新试点。

    依托伊通河源自然保护区和大孤山温泉、双红山葡萄生态观光和关东满族民俗第一村等景区建设为依托,整合乡村旅游资源,以开发梅花鹿养殖专业村,以菜、瓜、果采摘,农业观光为主的农旅结合的乡村旅游为重点,打造集观光、休闲、体验、养生于一体的长春市近郊旅游后花园。

                                                    第六篇 推动城乡发展一体化

    (一)优化城乡要素配置

    1.逐步建立城乡统一的建设用地市场

    推进农村集体建设用地使用权市场化改革,开展城乡统一的建设用地市场试点,根据国家统一部署,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。强化农村土地流转服务,建立高效规范的农村产权流转交易市场,推动农村土地流转交易公开、公正、规范运行。

    2.加快建立城乡统一的人力资源市场

    健全完善以就业准入、登记管理、就业服务、技能培训、社会保险和政策扶持为主要内容的城乡劳动者平等就业制度。建立健全有利于农业科技人员下乡、农业科技成果转化、先进农业技术推广的激励和利益分享机制。鼓励企业和行业协会开办职工学校、农民工学校,扩大在岗职业培训。以大型企业为依托,培育扶持一批农村劳动力骨干培训基地,打造劳务品牌。

    3.创新面向“三农”的金融服务

    统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用,支持具备条件的民间资本设立面向“三农”的中小型银行等金融机构,保障农村金融机构存款主要用于农业和农村,鼓励和规范农民合作社内部开展资金互助合作。加快农业保险产品创新和经营组织形式创新,建立农业巨灾风险分担机制和风险准备金制度。鼓励社会资本投向农村建设,引导更多人才、技术、资金等要素投向农业农村。

    (二)推进城乡公共服务均等化 

    首先,继续推进四梨同城化发展,加快促进公共服务一体化。加快推进医保同城同待、基本医疗服务同城共享、义务教育阶段待遇同城化、公交车同城运行、公共文化服务同城化等关系百姓切身利益的具体实事,让群众不断享受到四梨同城化发展释放的红利。

    其次,建立健全统筹城乡的公共服务体系,提高农村地区教育、卫生、养老、文化等公共服务水平,积极推进市社会福利院养老综合楼建设项目,鼓励城市企业、资金和服务功能向城郊和农村地区扩展。改革完善城乡基本公共服务的资源配置、管理运行、评估监督和动态调整机制,加强对农村地区教育、文化、卫生、养老、能源、环保、交通运输、食品安全等方面的市场监管,促进城乡基本公共服务均等化。

    (三)加快城乡基础设施一体化

    1.推进城乡客运一体化

    加快完善城乡客运网络,优化农村客运设施布局,引导城市公共交通向乡村地区延伸,推进城乡间客运线路公交化改造。理顺城乡公交经营机制,实现监管规范化、服务标准化。适度发展镇村公交,开行定时班、赶集班公交,解决偏远农村居民出行难问题。加大对城乡公交的政策和财税扶持,推行灵活的产权制度和运营模式,吸引社会资本和运营主体进入城乡公交市场。

    2.完善农村公路网络

    以快速、持续、健康、绿色发展为主题,形成以四平为枢纽、县城为支点、小城镇为节点、干支衔接、畅通快捷的综合交通运输网络,实现交通无缝对接,加快区域公共交通同城化。到2020年,县市之间、县市与乡镇之间实现二级以上公路连接,农村新型社区与乡镇之间实现四级以上公路连接,实现中心村等级公路全覆盖。提升农村交通基础设施技术标准和服务水平。加强城乡路网建设和维护,推进农村公路养护市场化。

    3.统筹城乡基础设施建设

    加快基础设施向农村延伸,推动水电路气等基础设施城乡联网、共建共享。加快农村饮水安全建设,因地制宜采取集中供水、分散供水和城镇供水管网向农村延伸等方式,解决农村人口饮用水安全问题。全面推进“户集、村收、镇(乡)运、县(市)处理”的城乡环卫一体化,严格控制垃圾填埋处理,提倡焚烧处理。2020年实现全市城乡环卫一体化全覆盖、城乡生活垃圾无害化处理率达到95%。按照“城(厂)边接管、就近联建、鼓励独建”的原则,加快污水处理设施建设,提高农村地区污水处理水平。

    (四)统筹城乡协调发展

    坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针,加大统筹城乡发展力度,促进形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,提升现代农业发展水平,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣发展。

    1.建立城乡一体化发展体制机制

    统筹城乡规划、建设和管理,构建城乡一体的基础设施、均衡发展教育、公共卫生服务、公共文化服务、公共财政等五大体系,实现公共资源合理配置、基础设施联网共享、城乡同步发展。统筹城乡发展规划,将乡村建设纳入经济社会发展总体布局。统筹城乡管理体制,改革城乡分治的管理模式,加大公共财政对乡村基础设施和教育、文化、卫生、广播电视等公共服务的投入。

    2.率先推进中心市区郊区城乡一体化

    四平要积极把握长春和吉林大城市功能对外的辐射机遇,强化制度设计和要素支撑,统筹推进城乡公共服务均等化,加快推进城市功能、基础设施向郊区乡村延伸,率先实现城乡一体化。完善提升连接城市和乡村的节点城镇功能,充分发挥乡村空间广阔、生态良好优势,拓展城市绿地,支持城市近郊乡村发展高效设施农业和观光、休闲、体验式都市农业,加快与主城区基础设施互联互通。加快完善中心村基础设施和公共服务,推进中心村庄的绿化美化净化,保持延续原有的乡村风貌和生活模式,利用好城市与乡村间的绿色空地,建设文化旅游、农园风情、冰雪民俗、休闲养生特色生态田园小镇,引导衰退型村屯人口向中心村迁移。

    3.加强美丽乡村建设

    以实现环境改观、住房改善、厨房改良、厕所改造、农民生活习惯改变为目标,以优化布局、改善生产生活环境、提高公共服务水平为重点,实施“美丽乡村”工程,推进新农村建设。优化农村居民点布局,鼓励发展农村新型社区,注重保护与建设特色村庄,建设中心村和重点村。

实施特色提升工程,深入挖掘乡土文化资源,强化文化传承创新,建设历史文化、民俗风情、自然风光、城郊休闲各具特色的人文魅力空间,打造“美丽乡村”文化品牌,提升新农村建设软实力。

                                                     第七篇 加强生态文明建设

  (一)构建城镇生态安全网络

    首先,建设城镇内绿地生态安全网络。四平自然生态环境良好,有“一环三廊、两河四岸”的天然优势,要利用其自然风貌特色,构建市区外围的绿色生态空间,同时以水道、绿道组成绿色廊道纽带,将城市内的公园、游园、专用绿地等绿地斑块连接起来,共同构成城区生态绿地系统格局,为城市健康有序发展提供良好的生态支持。

    其次,建立城乡一体化的区域绿化网络。按照城市绿化建设的要求,从生态环境保护的角度出发,充分利用四平市域的地貌特点,结合城市周边地区旅游业、农业的发展,在区域内建立以水源涵养林保护区、自然风景区、大中型公园、农田、林地等为主的面状绿地;在主要河流、公路、铁路等沿线开辟带状绿地;完善城、镇、村内部的绿地系统,形成区域的点状绿地。将国土绿化与城市绿地系统紧密联系,逐步建立多层次、多类型的,点、线、面相结合的城乡一体化网络。

    第三,构建景观生态安全格局。基于上述生态功能区划,在各个生态功能区内部通过生态廊道构建景观生态安全格局。采用“连藤结瓜”的方式,有机连接各景观斑块,形成覆盖全域的城镇生态安全网络。

第四,加强保护黑土地,坚持可持续发展。充分利用和保护好黑土地资源,对于稳定和提高吉林省的粮食生产能力,保障全省经济和社会的可持续发展具有十分重要的意义。保护黑土地,立法要先行。坚持标本兼治、条块结合的原则,创新管理机制,成立清理整治违法违规用地的常设专门机构,对违规用地坚决依法严厉打击。制定耕地保护法,形成以耕地保护法为核心,土地管理法、农村土地承包法、环境保护法有机衔接、相互补充的严密的耕地保护法律体系,以耕地“总量不减少、质量不下降”为目标,明确保护包括黑土地在内的各种耕地资源的责任主体,落实法律责任,引导政府、企业和农户依法规范保护耕地。

大力支持黑土地生态环境保护项目和农田基础设施项目建设,为国家粮食安全提供更加有力的保障。借鉴国际先进经验,因地制宜推行免耕播种、深松整地等技术措施,鼓励引导农民全面推行保护性耕作制度。加大农产品和农机补贴力度并完善相关政策等。

    (二)建设节约集约资源利用体系

    实行建设用地、水资源消耗、能源等总量和强度双控行动,强化约束性指标管理,构建节约集约资源利用体系,为保障绿色生态新型城镇化发展打下坚实的基础。

    一是在土地管理中大力推进集约利用。实行科学的土地资源管理考核机制,有序推进土地有偿使用制度改革。严格控制城镇工矿用地规模,坚持严控增量和盘活存量,实施城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦,推广应用节地技术和模式,合理安排城镇工矿用地规模、结构与时序。调整优化居住、商业、工业、公共服务、基础设施、卫生环保、生态保障等用地的比例,配套完善城镇基础设施,加快城中村改造,促进城镇建成区内开发程度低、土地利用效率差的商业区、住宅区和商住混合区的有机更新。

    二是完善水资源管控体系。严守水资源控制红线,实施严格的水资源保护管理制度。实行严格的水资源管理制度,坚持城乡规模以水而定,产业发展量水而行,加快改造节水基础设施,通过对已建工程的更新、改造、配套、挖潜,提高对水资源的开发利用效率,全面推动农业和工业高效节水。严格执行入河排污口管理制度,控制水质的进一步恶化,特别是对主要城镇供水水源地,要划定水资源保护区,强化污染防治;进一步加快城市污水处理和污水资源化利用的进程。

    三是促进绿色新能源的开发利用。大规模地开发利用可再生能源,大力鼓励可再生能源进入能源市场。以秸秆等农业、林业废物和沼气、垃圾等发电,大力开发生物质能。通过“气化吉林”工程逐年提高城市天然气普及率,加快推进太阳能、风能、生物质能等新能源利用,把以煤炭为主的能源消费结构转变为绿色新能源应用模式。同时,积极推广节能技术,建设具有节能环保特色的新能源产业生产基地。

    (三)创建不同类型的生态文明单元

    在生态城镇化中创建不同类型的生态文明单元,让本地特色文化与生态文化有机结合起来,使绿色新型城镇化建设持续健康发展。广泛开展绿色学校、环境友好型企业等创建活动。通过创建生态文明乡镇、生态文明社区、生态文明工厂、生态文明学校等不同单元,提高公民的环境保护参与意识,推动生活方式绿色低碳化。例如,深入推进社区生活垃圾减量化、资源化、无害化,实行垃圾分类投放、处理措施。依托开展美丽乡村建设契机,建设环境生态化的新农村社区。建设东南生态新城示范区和大南山新型生态小城镇,将本地特色文化与生态文化有机结合起来,推进绿色生态城镇化建设持续健康发展。

                                                      第八篇 深化体制机制改革

    (一)创新市民化政策

    1.明确市民化分担职责,创新分担机制

    理顺政府、企业与个人的市民化义务与责任,明晰各级政府市民化的分担责权,合理调配人口流出地与流入地的财政分担机制。省政府对各地市、省直管县的农村转移人口市民化加强考核,对于市民化工作突出的地市,在土地指标倾斜、财税减免和省级财政转移支付等方面给予奖励。

    2.稳步试点农村资产换进城落户保障机制

    在经济发达的县(市)域单元探索开展林权、宅基地使用权、农村土地承包经营权以及农用生产设备、个体经营项目等的抵押贷款试点。按照“政府引导、市场机制作用和农村集体自组织”的原则建立城市近郊农村人口身份转变的新机制。鼓励通过市场机制来推动城郊新农村社区的住房、道路交通、市政基础设施建设;创新农村资产换城镇社会保障、创业基金模式,推进城乡无差别的社会保障。

    3.创新城乡一体的养老、医疗保障制度

    切实增强进城人员福利待遇,推进新农合与城镇居民医保制度合并,建立统一城乡居民养老保险制度和医疗保障制度,进一步完善居民养老保险与城镇职工养老保险、居民医疗保险与城镇职工医疗保险之间的衔接机制。

    4.加强空间载体创新,促进人口合理集聚

    围绕区域性中心,将县城和中心镇进行科学的组群划分,实施城镇集群化和同城化发展,加快形成城镇群(圈)内各城镇功能分工、产业定位互补、基础设施一体化布局和人流物流畅通快捷的同城化网络,可带来对农民工(和农民)市民化的强大吸纳能力。

    (二)创新城镇化资金保障机制

    1.争取开发性金融资金支持

    开发性金融是政府和社会资本合作的重要探索。用足用好国开行新型城镇化项目贷款,力争资金支持用于公租房、廉租房和农村危房改造、城市棚户区改造等;对接国开行城镇化发展专项基金,力争通过投贷结合,入股四平市新型城镇化发展专项基金。通过“政府选择项目入口-开发性金融孵化-市场出口”的运作模式,运用法人建设、信用建设、现金流建设等方法,发挥开发性金融在城市基础设施、基础产业、科技创新、保障性住房、“三农”等领域的重要作用,促进新型城镇化的发展。鼓励各银行机构根据城镇化发展的新形势,积极探索项目抵押及融资新模式。积极探索债券融资,针对不同城镇化建设项目,合理有序发行债券。设立创新基金,重点支持具有产业和技术优势的特色产业、高新技术产业、高效农业和现代服务业等领域的创新成果产业化。在适度控制融资成本的前提下,择优与信托公司、租赁公司等投资公司开展合作。

    2.增加商业性金融机构授信

    鼓励各类商业银行、政策性银行、域外金融机构在四平设立分行,引导在四平的金融机构参与城市建设,实现共同发展。积极引入市场机制,探索吸引社会资本参与城市基础设施建设的有效制度,形成“以财政资金为引导,政策性银行贷款、债券为主导,充分吸引社会资本参与”的多元化城镇化投融资渠道,建立起多层次、多样化、市场化的投融资机制,构建政府、企业、个人多主体共同参与的投融资体系,为新型城镇化建设提供强有力的资金保障。

    3.探索社会资本融资模式

    探索建立与投资主体多元化、经营方式市场化相适应的特许经营制度、价格形成机制、财政补贴机制,放宽准入,完善监管,吸引民间资本通过PPP模式,参与市政基础设施以及社会公用事业领域的投资运营。对经营性城市基础设施项目(燃气、电力等),通过公开招标,完善特许经营制度,制定优惠政策,吸引社会资本参与投资、建设、运营;对准经营性基础设施项目(公共交通、污水处理等),通过建立投资、补贴与价格协同机制,使投资者获得合理回报;对非经营性基础设施项目(城市道路、地下排水管网等),推行基础设施建设与新城开发、老城改造、棚户区改造、特色商业区建设等商业地产开发相结合的市场化融资模式,配套建设城镇基础设施。鼓励通过政府购买服务的模式引进社会资本参与环卫保洁、垃圾清运、园林绿化等市政公用事业领域的运营和养护。

    (三)深化改革土地管理制度

    1.加强市级土地指标的统筹配置

    市级年度下达的土地指标与吸纳农业转移人口及随迁家属数量相挂钩,土地奖励指标与行政辖区外的落户数量相挂钩。利用市内土地资源调剂指标向扶持发展型县(市)域单元倾斜。

    2.强化用地总量控制与结构性调整

    人均指标过高的城市应限制土地供给,减少年度国有土地供应指标。促进城乡建设用地增减挂钩土地指标向都市区内倾斜,保障重点产业、重点建设项目和保障性住房建设项目用地需求。建立盘活存量用地激励机制,工业用地比例过高的城市调整供地结构,建设用地新增部分20%来源于存量土地盘活,对盘活存量土地制定优惠鼓励政策。

    3.开展农村土地综合配套改革试点

    改革完善农村宅基地制度,在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价;在都市区内的农村新型社区率先开展社区土地股份合作社和家庭农场的土地流转机制建设试点和相关土地市场交易平台建设,理顺股权化关系和收益分配机制。

    (四)建立城乡互动的低成本养老体系

    1.推动城乡互动养老体系建设

    利用农村的生态环境、低成本空间和农村集体资产,利用城市的服务功能推进城乡互动的养老福利体系。加大社会救助力度,提高政府供养水平,建立农村“五保”、城乡低保对象和优抚对象抚恤与生活补助标准自然增长机制。提高老年福利水平,全市普遍建立高龄老人津贴制度。加快建立养老服务评估机制,建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度,采取政府购买服务方式,对符合条件的老年人接受机构养老服务或居家养老服务给予补贴。

    2.积极鼓励养老服务体系建设

    继续加大对以企业和机构为主体、社区为纽带,逐步形成居家养老服务中心、社会养老服务组织、家政服务、社会工作者、志愿者等社会力量的满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。省级通过预算安排专项资金、运用福利彩票公益金等方式,支持地方社会养老服务体系建设;积极鼓励个人兴办家庭化、小型化的养老机构;鼓励社会力量兴办规模化、连锁化的养老机构,逐步实现由政府兴办为主向社会力量多元投资举办转变,使老年人得到更好的关怀和照顾。

    3.建立全市统一的养老服务信息系统

    加大养老服务信息化网络和平台建设力度,建立居家养老服务信息中心,对接老年人服务需求和各类社会主体服务供给,为老年人提供便捷的居家养老服务。有条件的地方,要为经济困难的高龄老人、失能等老人免费配置“一键通”电子呼叫设备。

    (五)强化生态环境保护制度

    1.建立生态补偿机制

    积极向上争取资金,参照中央、吉林省对地方生态补偿的有关规定,构建市级生态补偿机制。探索建立生态价值评价体系、生态环境补偿的交易模式、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度、重点生态功能区转移支付制度等,逐步规范政府购买生态服务中的招投标、拍卖等方式。

    2.完善环境管理体制

    实行严格的资源开发节约利用和生态环境保护制度,设定并严守资源消耗上线、环境质量底线、生态保护红线。完善环境准入制度,严格控制主要污染物排放量控制指标;落实污染物排放总量控制制度,综合运用排污许可、排污收费、强制淘汰、限期治理等各项环境管理制度和手段,实现总量减排目标。健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。

    3.强化监督制约机制

    建立健全环境监管体制,加强源头管控、过程监管和绩效考核,形成生态文明建设的制度硬约束。加快推进环境监察标准化建设,进一步健全环境监管体制,完善环境执法监督体系,强化环境监管保障,增强环境监管的协调性、整体性;加大对环境违法企业的打击力度和环境处罚的执行力度,清理整顿违法企业,重点解决执法成本高、守法成本高和违法成本低的问题;严格执行国家标准以及地方性污染物排放标准,对污染的严重单位要实行挂牌督办,责令限期治理和停产整治,坚决关闭逾期未完成限期治理任务和恶意排污的企业或生产线。建立区域间环境治理联动和合作机制。

                                                               第九篇 保障措施

    (一)强化规划统筹

    依据本规划,制定出台实施意见,对规划任务进行分解落实,全力推进实施。城乡规划、土地利用规划、交通规划等要落实规划要求,其他相关专项规划要加强与本规划的衔接协调。加强部门间政策制定和实施的协调配合,推动人口、土地、投融资、住房、生态环境等方面政策和改革举措形成合力、落到实处。

    (二)加强组织协调

    成立四平市新型城镇化工作领导小组,由党政主要领导任组长,负责统筹协调指导试点工作。领导小组下设办公室,具体负责试点组织实施。设立四平市新型城镇化专家委员会,由聘请的市内外知名专家组成,为推动新型城镇化工作提供咨询指导服务。市委、市政府相关部门要根据责任分工,主动加强与国家、吉林省直部门的沟通汇报,切实承担落实好相关具体工作。

    (三)加强城镇建设的资金保障

    加快工业转型升级,结合大项目推进工作,形成和稳定支柱税源,采取一切手段确保项目早日盈利,实现财政收入突破性进展;加强税收征管工作,完善税源动态监控体系,加强重点税种、重点行业和重点企业的税收管理。加大执法力度,做到应收尽收、绝不遗漏。

    加快构建“政府引导、市场运作、主体多元、模式多样、政策支持”的融资模式;推广使用政府与社会民间资本合作的PPP模式,鼓励参与基础设施建设的相关企业灵活运用发行债券、股票上市、信托计划等方式拓宽融资渠道。

    (四)探索实施试点示范

    把握国家政策导向,坚持政府主导和市场化运作,系统推进城镇化试点示范,探索具有四平特色新型城镇化的有效途径和模式。加快推省级进示范城镇建设,促进农村人口就地城镇化。选择吸纳人口多、经济实力强、区位条件好、资源禀赋优,具有良好发展前景的重点小城镇开展扩权强镇试点。

    (五)建立监督考评体系

    建立城镇化工作统计指标监测体系,规范统计口径、统计标准和统计方法。制定新型城镇化综合评价体系,加强规划实施的动态监测和跟踪分析。建立健全监督检查制度,实行目标责任考核机制,定期对规划落实和工作进展情况进行检查评估。

    (六)强化人才支撑

    全面落实十项重点人才工程,强化高端人才的培养和引进。不断建立健全人才培养、使用、考评、引进的体制机制,为人才创造最佳的条件;制定人才引进政策,制定创新创业人才培养政策,加强各级各类科技园区、科研基地的创新载体建设,搭建产学研合作教育组织平台,开创校、企和科研院所联合培养创新创业人才的新模式;加强对地方领导干部的培训,提升对新型城镇化的认识和城市规划、建设、管理水平。

 


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